La neutralità rafforza o indebolisce la sicurezza della Svizzera?

C2

Il dibattito attuale sulla neutralità

In che misura la neutralità svizzera è ancorata nella Costituzione federale?

La neutralità è menzionata negli articoli 173 e 185 della Costituzione federale:

L’Assemblea federale prende provvedimenti a tutela della sicurezza esterna, dell’indipendenza e della neutralità della Svizzera» (art. 173 Cost.)

Il Consiglio federale prende provvedimenti a tutela della sicurezza esterna, dell’indipendenza e della neutralità della Svizzera» (art. 185 Cost.).

Intervento parlamentare per ancorare più saldamente la neutralità nella Costituzione federale

La neutralità figura nella Costituzione federale (Cost.) quale uno dei compiti dell’Assemblea federale (Parlamento) e del Consiglio federale. Mediante una mozione cofirmata da 50 consiglieri nazionali, nel 2005 l’ex consigliere nazionale Ernst Schibli (UDC) incaricò il Consiglio federale di inserire in aggiunta la tutela della neutralità tra gli obiettivi di politica estera della Confederazione menzionati nell’articolo 54 Cost.: «La Confederazione si adopera per salvaguardare l'indipendenza, la neutralità armata permanente e il benessere del Paese.»

L’autore della mozione giustificò la sua richiesta nel modo seguente:

La popolazione svizzera è molto attaccata alla neutralità. Recenti sondaggi dimostrano che gli Svizzeri la considerano giusta e ne sono addirittura fieri (90 per cento). Negli ultimi anni, tuttavia, il diritto alla neutralità e la politica della neutralità sono stati costantemente annacquati, relativizzati e sviliti. Eppure già oggi la neutralità non è l'ubbia di un manipolo di eterni stravaganti, bensì un diritto costituzionale in vigore: l'articolo 173 Cost. conferisce all'Assemblea federale il compito di prendere provvedimenti a tutela dell'indipendenza e della neutralità della Svizzera. Altrettanto dispone l'articolo 185 Cost. per il Consiglio federale. Poiché apparentemente la menzione della neutralità fra i compiti delle autorità federali non basta e non è più presa sul serio, essa deve ormai essere ancorata saldamente e esplicitamente nell'articolo 54 Cost. […]

Nella sua presa di posizione, il Consiglio federale propose di respingere la mozione:

[…] La neutralità è uno strumento importante per salvaguardare la sovranità del Paese. Tuttavia, gli autori delle costituzioni del 1848, 1874 e 1999 hanno consapevolmente evitato di menzionare la neutralità tra gli obiettivi della Confederazione o addirittura, come chiedono gli autori della mozione, tra i principi fondamentali della politica estera. Il verbale dei lavori preliminari per la stesura della prima Costituzione federale del 1848 precisa: «la neutralità è un mezzo volto a un fine; è una norma politica che appare, al momento, appropriata ad assicurare l'indipendenza della Svizzera (...)» […].

L'utilità della neutralità permanente come principio della politica estera e della politica di sicurezza della Svizzera è provata. […]. In considerazione del fatto che è già citata esplicitamente in due articoli della Costituzione, una terza menzione nell'articolo 54 non conferirebbe alla neutralità alcuna maggiore valenza.

Si deve inoltre ricordare che lo statuto di Paese neutrale della Svizzera non ha bisogno di garanzie supplementari, poiché è riconosciuto e accettato nelle relazioni estere da tutti i Paesi del mondo come pure dall'ONU. All'estero, la credibilità di Stato neutrale della Svizzera è incontestata grazie alla coerenza con la quale il Consiglio federale applica la politica di neutralità quando la situazione lo richiede, come, per esempio, nel recente conflitto in Iraq [2003]. […]

Nel 2009 la mozione fu tolta dal ruolo (stralciata) perché non era stata trattata definitivamente entro i termini previsti.

Nel 2022 un comitato ha lanciato l’iniziativa popolare federale «Salvaguardia della neutralità svizzera (Iniziativa sulla neutralità)», che in sostanza riprende in maniera ancora più netta le istanze della mozione di Ernst Schibli.

Invasione russa all’Ucraina, 24 febbraio 2022

Visto il prosieguo dell’invasione russa in Ucraina, il 28 febbraio 2022 il Consiglio federale ha deciso – dopo un iniziale tentennamento – di riprendere il pacchetto di sanzioni economiche varato dall’UE contro la Russia. In seguito, la Commissione della politica estera del Consiglio degli Stati mediante un postulato ha incaricato il Consiglio federale di motivare la sua decisione nel quadro di un rapporto sulla neutralità:

Il Consiglio federale è incaricato di presentare al Parlamento un rapporto interdipartimentale attualizzato in materia di neutralità. Detto rapporto tratterà dei limiti del diritto della neutralità (p. es. sorvoli, forniture di armi, adesione alla NATO o cooperazione con la stessa) e dell’utilizzazione prevista del margine di manovra della politica di neutralità (sanzioni: imposizione ed esecuzione).

In risposta alla mozione, il Consiglio federale ha pubblicato un rapporto («Chiarezza e orientamento nella politica di neutralità», 26.10.2022) e ha preso posizione in merito a una serie di domande concrete, alcune delle quali sono esposte qui seguito:

Con la sua decisione di allinearsi alle sanzioni dell’UE contro la Russia, presa il 28 febbraio 2022, il Consiglio federale ha rinunciato alla neutralità della Svizzera?

Assolutamente no: con la ripresa delle sanzioni UE non cambia nulla dal punto di vista della neutralità della Svizzera.

Per quanto riguarda la neutralità in senso stretto, il nostro Paese si attiene come prima rigorosamente agli obblighi fissati dal diritto della neutralità e non appoggia militarmente nessuna delle parti in conflitto.

Con neutralità in senso lato si intende la politica di neutralità, che comprende tutte le misure prese dalla Svizzera per proteggere la credibilità e l’effettività del suo statuto di Paese neutrale. La politica di neutralità lascia un ampio margine di manovra, necessario per reagire agli sviluppi internazionali. L’aggressione militare della Russia all’Ucraina è una grave violazione delle norme elementari del diritto internazionale ed è un caso eccezionale nella storia recente dell’Europa. Il Consiglio federale ha tenuto conto di questo aspetto quando, nel quadro del suo margine di manovra politico, ha deciso di riprendere le sanzioni dell’UE. […]

 

La neutralità deve essere ripensata ex novo a causa della guerra in Ucraina?

La neutralità non è un concetto immutabile, bensì uno strumento di politica economica, estera e di sicurezza che deve essere adattato al clima politico prevalente. In passato il Consiglio federale ha regolarmente riesaminato e adattato il proprio concetto di neutralità, come nel caso del rapporto sulla neutralità del 1993. La guerra in Ucraina sta mettendo in discussione l’attuale ordine di sicurezza internazionale e, soprattutto, europeo.

[…]. Le decisioni prese dal Consiglio federale dall’inizio del conflitto in Ucraina, come ad esempio quella di riprendere le sanzioni dell’Unione europea nei confronti della Russia, sono compatibili con la politica di neutralità della Svizzera. Questa politica lascia al Governo un margine di manovra sufficiente per reagire agli eventi in corso nel continente europeo dall’inizio del conflitto.

 

Si chiede che la Svizzera cooperi più strettamente con la NATO o, addirittura, che entri a farne parte. Questo è compatibile con la neutralità?

Tutti i Paesi della NATO sono soggetti al cosiddetto obbligo di assistenza. Se un membro della NATO viene attaccato, gli altri Stati membri devono fornire assistenza, anche ricorrendo all’uso delle armi. L’adesione alla NATO non è compatibile con la neutralità a causa di questo obbligo di assistenza. Tuttavia, si possono e si devono esaminare forme di cooperazione più stretta con la NATO e la loro compatibilità con la neutralità. […]

 

Come dovrebbe essere ridefinita la neutralità per poter, per esempio, cooperare più strettamente con la NATO o fornire armi alle zone di guerra?

L’obiettivo della neutralità è salvaguardare la sicurezza e l’indipendenza della Svizzera. La politica di neutralità offre un certo margine di manovra per quanto riguarda il modo in cui la neutralità deve essere intesa, al fine di centrare questo obiettivo nel miglior modo possibile. Il diritto della neutralità, invece, fa parte del diritto internazionale pubblico e non può essere modificato dalla sola Svizzera. Se in futuro la Svizzera volesse collaborare più strettamente con la NATO o fornire armi a determinati Paesi, dovrebbe esaminare quale margine di manovra è consentito dalla neutralità senza violare il diritto della neutralità e perdere la credibilità di essere considerata uno Stato neutrale. In teoria, la Svizzera sarebbe libera di rinunciare alla neutralità, che ha scelto da sola e alla quale non è vincolata dal punto di vista del diritto internazionale. […]

 

Che impatto avrà questa decisione sui buoni uffici della Svizzera? La Svizzera potrà ancora svolgere un ruolo di mediazione?

Se la decisione avrà o meno un impatto sui buoni uffici è una questione aperta.

I buoni uffici in generale e l’attività di mediazione in particolare sono una parte importante della politica estera svizzera. La Svizzera continuerà a tenersi a disposizione in questo senso. I buoni uffici non costituiscono la ragion d’essere della politica estera svizzera e non devono mai essere utilizzati come una foglia di fico. Nel quadro della sua politica estera indipendente, la Svizzera difende i propri interessi e i valori sanciti dalla Costituzione federale. Siamo per la pace, la democrazia, i diritti umani e il diritto internazionale, senza alcun compromesso.

Nell’attuale situazione di conflitto, il margine di manovra della Svizzera per il momento non è molto ampio. Ci troviamo di fronte ad un’estesa aggressione della Russia contro uno Stato sovrano e democratico, un’escalation senza precedenti in Europa dalla Seconda guerra mondiale. Un ruolo di primo piano della Svizzera nella de-escalation e nella risoluzione del conflitto non è probabilmente realistico in queste circostanze. Ma naturalmente la Svizzera valuta se esistono i margini per contribuire con i buoni uffici. Agendo con discrezione, per non vanificare fin dall’inizio ogni speranza di successo.

Visione più critica della popolazione svizzera sulla neutralità

La popolazione svizzera è ancora chiaramente a favore del principio di neutralità, con un consenso dell’89 percento. Per la prima volta da oltre 20 anni, tuttavia, cala il grado di approvazione della neutralità svizzera (–8 punti percentuali rispetto a gennaio 2022). In generale, la neutralità viene considerata in modo molto più critico rispetto agli ultimi anni. Per esempio, soltanto il 58 percento delle cittadine e dei cittadini svizzeri è ancora convinto che la neutralità protegga la Svizzera dai conflitti internazionali. Nel gennaio 2022 questo dato si attestava ancora al 69 percento. L’interconnessione della Svizzera a livello internazionale è considerata sempre più spesso come un ostacolo alla neutralità. Il 39 percento degli intervistati (+10 punti percentuali) ritiene quindi che l’applicazione di questo principio sia difficile.

«La neutralità può pregiudicare la sicurezza del Paese»

Intervista a Bruno Lezzi, storico militare svizzero, pubblicata sul settimanale tedesco «Die Zeit», 6.10.2022:

ZEIT: Ritiene che la neutralità svizzera sia ancora al passo con i tempi?

Lezzi: Diciamola così: per la nostra difesa, la neutralità non rappresenta una condizione quadro favorevole se, come Svizzera, giungiamo alla conclusione, come emerso già nel rapporto sulla politica di sicurezza del 1993, di non essere in grado di proteggerci da soli.

ZEIT: La neutralità mette quindi in pericolo la sicurezza del Paese?

Lezzi: Non mi spingerei fino a questo punto, ma la può pregiudicare. D’altro canto, la neutralità costituisce un caposaldo dell’identità svizzera. E, come sempre nel nostro Paese, occorre la maggioranza del popolo per modificare un aspetto così fondamentale. […]

ZEIT: […] All’inizio di settembre, il Consiglio federale ha adottato un nuovo rapporto sulla neutralità. Viola Amherd, la consigliera federale a capo del DDPS, ha affermato di voler cooperare più strettamente con la Nato e addirittura di voler svolgere esercitazioni difensive congiunte con essa. Si tratta di una posizione inedita.

Lezzi: L’intenzione di rafforzare la cooperazione militare con altri Paesi figurava già nel rapporto sulla neutralità del 1993. All’epoca l’Europa temeva i razzi iraniani e riconobbe che non era più possibile agire in modo isolato. Nello stesso rapporto, la Svizzera affermò tuttavia anche che, in caso di emergenza, la neutralità elvetica non deve essere imbrigliata.

ZEIT: La Svizzera è voluta rimanere a metà del guado per quanto riguarda la politica di sicurezza.

Lezzi: È esattamente così, e fino a oggi nulla è mutato. La stessa formula vacua si trova anche nel rapporto sulla politica di sicurezza del 2021. Malgrado la situazione sia diventata molto più seria, in 30 anni è cambiato poco. Tutto rimane vago e accade con la riserva di agire diversamente in caso di emergenza. Ciò non può funzionare!

ZEIT: Perché?

Lezzi: Anche la sola collaborazione a un sistema di difesa terra-aria comporta un coinvolgimento reciproco sul piano operativo tale che in caso di emergenza non ci si può più tirare indietro. A ciò si aggiungono altre idee irrealistiche come la partecipazione della Svizzera a esercitazioni delle truppe d’intervento rapido della Nato. .

ZEIT: Perché simili idee sono irrealistiche?

Lezzi: Perché ciò sarebbe incompatibile con la neutralità. Si tratta di speculazioni di qualche sprovveduto e di ricercatori di think tank senza alcuna esperienza pratica. Partecipare a esercitazioni difensive della Nato che ricadono sotto l’articolo 5 del Trattato Nord Atlantico, vale a dire l’assistenza reciproca, nella situazione odierna significa scontrarsi con la Russia. Un Paese neutrale finirebbe così in una situazione molto difficile […].

Tesi di «Avenir Suisse», 2022

Dopo l’approvazione del decreto federale concernente l’acquisto di nuovi aerei da combattimento nella votazione popolare del 27 settembre 2020, il pensatoio «Avenir Suisse» ha elaborato una tesi per sfruttare appieno il potenziale di questi velivoli nel quadro di una cooperazione transnazionale rafforzata:

Tesi 2 – Spazio aereo: rafforzare la cooperazione transnazionale per garantire un impiego efficiente dei caccia

[…] In caso di conflitto convenzionale, è più plausibile immaginare che l’Europa debba produrre uno sforzo di difesa comune rispetto a uno scenario in cui la Svizzera è costretta a difendersi da sola. L’effettiva utilità difensiva degli aerei da combattimento dipende dal grado di cooperazione transnazionale. Tale cooperazione andrebbe potenziata, ad esempio partecipando a esercitazioni NATO per la difesa collettiva. Gli investimenti nei caccia risulteranno più proficui integrando maggiormente la Svizzera, in maniera compatibile con la neutralità, nelle strutture collettive NATO. Occorre quindi chiarire questioni strategiche e inerenti alla politica di neutralità. […]

La valutazione se intensificare la cooperazione soprattutto con l’UE o piuttosto con la NATO farebbe parte di questo dibattito sulla neutralità. […]

Come per tutta l’Europa, la NATO è e rimane per la Svizzera la più importante alleanza difensiva. La Svizzera partecipa già alle esercitazioni NATO, ma soltanto in qualità di osservatore e senza inviare truppe quando tali esercitazioni sono orientate alla difesa comune. Partecipare alle esercitazioni NATO con proprie truppe consentirebbe alla Svizzera di simulare lo scenario convenzionale più plausibile, ossia la difesa comune. Il DDPS e il Consiglio federale avrebbero l’opportunità di testare fino a che punto il sistema di milizia si presta a simili cooperazioni o se a tale scopo occorrono alcune unità di militari professionisti.

La questione della neutralità andrebbe affrontata in maniera trasparente: essa pone dei paletti soltanto nel caso in cui la Svizzera venisse coinvolta in piani militari internazionali. Finché non si assumono obblighi di mutua assistenza (articolo 5 del Trattato NATO), agire in questo modo sarebbe compatibile con la neutralità.

Oliver Diggelmann a proposito di neutralità e morale

Estratto di un’intervista con Oliver Diggelmann, professore di diritto internazionale all’Università di Zurigo, apparsa sulla NZZ del 26.11.2020:

Il famoso monito di Nicolao della Flüe «non allargate troppo i confini» oggi viene ancora invocato soprattutto da esponenti dell’area nazional-conservatrice.

Ad ogni modo, l’idea di una certa equidistanza è senza dubbio largamente condivisa, non solo dai nazional-conservatori. Il problema fondamentale di molte questioni che ruotano attorno alla neutralità è tuttavia il seguente: anche prendendo le distanze, si può diventare bersaglio di critiche di ordine politico e morale. Tenersi a distanza dai conflitti costituisce un atteggiamento più ambivalente di quanto si voglia generalmente ammettere in Svizzera. Noi tendiamo invece ad avere una visione positiva della neutralità.

 

Cosa c’è di male nel principio di prendere le distanze?

In realtà nulla. Dico solo che la questione è più complessa. In linea di massima, tale atteggiamento si presta infatti a una duplice lettura: quale contributo alla distensione e come complicità con il male. Per essere più chiari, prendo l’esempio di una famiglia. Supponiamo che un padre e una figlia litighino di continuo e che gli altri familiari evitino di immischiarsi. Questi ultimi cercano di contenere il conflitto e di mantenere la concordia almeno tra di loro. Se però il padre abusa della figlia e gli altri membri della famiglia fanno finta di non vedere per non avere grane, allora diventano indirettamente complici del padre. In casi estremi, la neutralità può equivalere al tacito consenso a un crimine.

«Gli Stati neutrali non sono indifferenti»

Punto di vista di Laurent Goetschel, professore di scienze politiche e direttore della fondazione «swisspeace»:

In seguito all’attacco russo all’Ucraina, la neutralità elvetica è caduta in discredito ed è stata tacciata di indifferenza, opportunismo e viltà. Peggio ancora, alcuni sostenitori della neutralità la strumentalizzano per giustificare le proprie posizioni pro-russe in questa guerra. Molti semplicemente sanno troppo poco della neutralità, mentre altri ne abusano per i propri fini politici. […]

Per gli Stati neutrali, partecipare a guerre non è considerato uno strumento adatto per raggiungere i propri obiettivi in materia di politica estera e di sicurezza. La neutralità tuttavia non ha nulla a che vedere con il pacifismo. Se attaccati, i Paesi neutrali hanno infatti il diritto di difendersi.

La Svizzera parla di «neutralità armata», giustificando così anche le proprie cospicue spese militari. La neutralità non impedisce nemmeno la partecipazione a misure di sicurezza collettiva come ad esempio le sanzioni militari delle Nazioni Unite (ONU). […]

Esistono però differenze tra le politiche di neutralità dei diversi Stati, politiche che contribuiscono alla credibilità della loro neutralità. Se i Paesi neutrali da un lato non possono aderire a un’alleanza militare perché così facendo si assumerebbero obblighi incompatibili con la neutralità in caso di guerra, per il resto possono impostare la propria politica estera in maniera flessibile. Altri Paesi neutrali come l’Irlanda o l’Austria fanno parte dell’Unione europea e hanno aderito alle Nazioni Unite molto prima della Svizzera. Gli Stati neutrali sono inoltre liberi di adottare sanzioni economiche contro Paesi belligeranti anche se esse non sono state promosse dall’ONU. La Svizzera lo ha fatto negli anni 1990 nei confronti della Serbia e, recentemente, nei confronti della Russia. Essa deve valutare caso per caso in che misura esporsi per raggiungere i propri obiettivi di politica estera.

Per controbilanciare l’astensione militare, la neutralità favorisce le prestazioni umanitarie e la mediazione tra le parti in conflitto. I Paesi neutrali non sono quindi indifferenti, ma forniscono un contributo diverso. Non sono nemmeno vili, ma hanno il coraggio di perseguire una strada diversa e devono giustificarsi politicamente per questo. Finché verranno condotte delle guerre, malgrado esse risultino anacronistiche alla luce dei problemi globali urgenti che assillano l’umanità, la neutralità rimane una strategia sensata, fondata sul diritto internazionale e sulla soluzione pacifica dei conflitti tra Stati. I Paesi neutrali sono altresì predestinati a contribuire attivamente all’evoluzione dell’ordine internazionale. Per la Svizzera, il seggio nel Consiglio di sicurezza dell’ONU nel 2023/24 rappresenta un’opportunità particolarmente favorevole in tal senso.